Informe
del Comité Consultivo Nacional sobre el ACLAN a los cuatro años
de su entrada en vigor
El Comité Consultivo Nacional de México, integrado por representantes de los sectores obrero y patronal, atiende la convocatoria realizada por el Consejo Ministerial del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte que define los términos de revisión del mismo a los cuatro años de su entrada en vigor conforme lo define su artículo 10. 1 (a). Al respecto remitimos al Secretariado los comentarios que realiza este cuerpo consultivo.
Otorgar un mayor énfasis
a la cooperación
En relación con los comentarios solicitados a este órgano consultivo sobre el funcionamiento y efectividad del ACLAN, consideramos que el número de eventos que se han llevado a cabo entre los tres países en relación con una gran variedad de temas, muchos de ellos de estudio e investigación y otros de carácter informativo respecto a las normas laborales que rigen en cada uno de los tres países, demuestra el éxito que ha tenido el ACLAN, sobre todo considerando los propósitos del mismo, expresados en su preámbulo y objetivos que se refieren a la cooperación, mejora de las condiciones de trabajo en los tres países y el derecho de las Partes a establecer sus propias normas laborales.
Los miembros del Comité consideramos que los propósitos y funciones de cooperación del ACLAN deben tener un mayor énfasis que el procedimiento de solución de controversias. Tanto el TLCAN como el ACLAN son acuerdos que subrayan la cooperación y no la confrontación entre las partes.
Por el número de eventos trinacionales realizados durante los últimos cuatro años y por el éxito que han tenido, el Comité Consultivo Nacional propone fortalecer y difundir aún más los eventos que tengan como objetivo la investigación y el intercambio de información. Consideramos que el ACLAN está obligado a continuar con esa línea porque no es recomendable que se magnifiquen solamente los temas donde existen diferencias entre los socios.
Es importante seguir promoviendo el intercambio de conocimientos y experiencias, en particular de las legislaciones laborales de los tres países. Esto es indispensable para enfrentar los retos y problemas derivados de la globalización.
Es necesario recordar que las actividades de cooperación deben realizarse tomando en consideración las diferencias económicas, sociales, culturales y legislativas que existen entre los tres países, tal como lo dispone el propio ACLAN.
Las actividades de cooperación, intercambio de experiencias y seminarios no deben rebasar el nivel en que pudieran confundirse con juicios, casos individuales o intromisiones que no corresponden al contenido mismo del ACLAN.
El Comité Consultivo Nacional exhorta a las Partes a respetar el espíritu del Artículo 2 del ACLAN que establece un pleno respeto a la Constitución de cada una de las Partes y su derecho a establecer sus normas laborales. El ACLAN no contempla la homologación de las normas laborales ni reformas a la legislación laboral de una Parte por sugerencia o presión de otra.
Ninguna de las Partes del ACLAN está facultada para ejercer presión alguna hacia la homologación de normas laborales, para imponer esquemas de acción conjunta o para modificar el marco jurídico e institucional laboral de cualquier otra Parte. Nos preocupan algunas declaraciones de funcionarios de las Partes que han conducido a interpretaciones equivocadas por parte del público que en algunos casos ha llevado a asumir que los mecanismos previstos en el ACLAN son instrumentos alternativos de política interna o de presión entre las Partes. Asimismo, rechazamos la intervención de organizaciones no gubernamentales extranjeras en las disputas internas de sindicatos nacionales.
Se
deben establecer claramente las funciones y límites de las Oficinas
Administrativas Nacionales (OAN).
El Comité Consultivo Nacional considera que se debe observar la función de las Oficinas Administrativas Nacionales, pues no es justificable que cualquiera de las OAN del ACLAN se constituya virtualmente en un tribunal. Las actividades de cooperación han pasado a un segundo plano por el énfasis otorgado por la OAN de Estados Unidos a las comunicaciones públicas y los casos individuales.
Este Comité no juzga conveniente la participación de la OAN de México en audiencias convocadas por la OAN de Estados Unidos, ni siquiera en calidad de observador; de hacerlo, estaría vulnerando la soberanía. México no debe permitir que la OAN de Estados Unidos, o cualquier otra instancia estadounidense, se erija en tribunal, ni jurisdiccional ni tampoco de orden moral, de eventos internos ocurridos en nuestro país. El ACLAN no atribuye este tipo de funciones a ninguna instancia; nunca se previó la creación de una autoridad supranacional para revisar la legalidad de las resoluciones nacionales. Las comunicaciones públicas no se diseñaron para someter a los países a una especie de juicio, en donde alguien, ajeno a las autoridades de ese país, juzga la actuación de su poder soberano. Los marcos legales de las Partes tienen orígenes distintos. No se puede esperar que las Partes se adapten o reconozcan mecanismos ajenos a su tradición y cultura.
Las OAN no tienen carácter jurisdiccional y por lo tanto se deben limitar a facilitar el contacto entre los países firmantes del Acuerdo, así como fomentar la cooperación y el apoyo mutuo.
La función principal de las OAN y el Secretariado debe dirigirse a fortalecer los mecanismos de consulta e intercambio de información mediante la asistencia técnica, los proyectos de investigación conjuntos y los programas de capacitación previstos en el ACLAN.
Revisión de comunicaciones
públicas
El Comité Consultivo Nacional sugiere examinar con especial cuidado que las comunicaciones públicas no rebasen los límites del ACLAN. El Consejo Consultivo Nacional se opone a que cualquiera de las Partes trate de imponer normas y decisiones a las otras. Los miembros del Consejo recordamos el espíritu del artículo 42 del ACLAN en el sentido de no otorgar el derecho a las autoridades de una de las Partes para llevar a cabo actividades de aplicación de su legislación laboral en el territorio de otra Parte.
Es frecuente que diversos grupos, personas o entidades acudan a la OAN de Estados Unidos con el objetivo de denunciar supuestas violaciones a las leyes laborales mexicanas. Hemos detectado que estos grupos suelen solicitar la intervención estadounidense cuando los casos en el país de origen no han agotado las instancias legales correspondientes o se encuentran en proceso de resolución. De esta manera, denuncian a la autoridad bajo supuestos falsos y distorsionados. En este caso, las Oficinas Administrativas Nacionales deben de ser más cuidadosas al analizar y dar cauce a las posibles comunicaciones públicas.
Las comunicaciones públicas no se diseñaron para cuestionar la legislación laboral. Incluso el ACLAN dispone que las resoluciones dictadas por tribunales administrativos, cuasijudiciales, judiciales o del trabajo, los asuntos pendientes de revisión; así como otros procedimientos conexos no serán objeto de revisión, ni serán reabiertos en los términos y disposiciones de este Acuerdo.
Se concibieron como un mecanismo para ayudar a las partes a comprender y profundizar los procesos de aplicación efectiva de la legislación laboral.
Consideramos que no se ha utilizado a fondo el potencial de intercambio de información y el diálogo que podría derivar de las comunicaciones públicas que se concibieron como mecanismos de cooperación y no de controversia. Es importante aprovechar este mecanismo para corregir interpretaciones equivocadas o fuera de contexto, resultado del desconocimiento de los respectivos sistemas legales.
Límites del Comité
Evaluador de Expertos
El Comité Consultivo Nacional señala que el establecimiento del Comité Evaluador de Expertos (art. 23) contempla tres limitaciones que es necesario observar:
a) Revisará los asuntos en forma no contenciosa
b) Examinarán "... las pautas de conducta de cada una de las Partes en la aplicación de las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo y otras normas técnicas laborales, en la medida que sean aplicables al asunto en particular considerado por las Partes, conforme al artículo 22".
El Comité Consultivo Nacional considera que la expresión "normas técnicas laborales" debe ser interpretada conforme a las definiciones del artículo 49 en el sentido de que no puede ser materia del Comité Evaluador de Expertos nada referente a "la libertad de asociación y el derecho a organizarse", el derecho a la negociación colectiva", ni "el derecho de huelga" y sólo pueden ser materia del Comité Evaluador de Expertos los temas referidos a "legislación laboral" y aplicación de las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo.
c) Una última limitación que establece el punto 3 del artículo 23 radica en que el asunto esté relacionado con el comercio y se ampare en leyes laborales mutuamente reconocidas, como lo señala el artículo 49.
Independientemente de lo anterior, el Comité Evaluador de Expertos sólo puede concluir los informes de evaluación sin ninguna consecuencia ulterior, salvo que se trate de alguno de los temas definidos como contenciosos.
No se está sugiriendo en forma alguna restar importancia a las comunicaciones que deben cruzarse entre las partes o a las conclusiones a las que pueda llegar un Comité Evaluador de Expertos, pero consideramos que tampoco debe sobreestimarse el valor que tales actos puedan tener.
La solución de controversias
no debe rebasar los límites del ACLAN.
Los artículos 27, 29, 33-3, 36-2 (b), 38, 39—1; Anexo 39-2 (a) y el artículo 49 establecen que las controversias sólo pueden ser planteadas en los siguientes tres casos:
a) Por falta de cumplimiento reiterado de las normas de cada país en materia de seguridad e higiene en el trabajo.
b) Por falta de cumplimiento reiterado de las normas de cada país en relación con el trabajo de menores.
c) Por falta de cumplimiento reiterado de las normas de cada país en relación con los salarios mínimos.
Además el artículo 36 –2 (b) establece que el proceso de controversias se aplicará sólo en casos que estén relacionados con el comercio entre las Partes y que figure en leyes mutuamente reconocidas en los tres países. Al mismo tiempo se establece que deberá tratarse de una pauta persistente de omisiones y no un sólo caso. Esto se reitera en el artículo 49 al definir "leyes laborales mutuamente reconocidas", "pauta de conducta" y "pauta persistente".
Consideramos que el procedimiento de evaluación y solución de controversias debe constituirse en una circunstancia de excepción.
El Comité Consultivo Nacional considera que la Quinta Parte del ACLAN referente al establecimiento del procedimiento de solución de controversias debe ocurrir sólo en circunstancias excepcionales en un ambiente de cooperación que conduzca a la solución del conflicto. Esta parte se debe limitar a observar el cumplimiento de normas relativas a seguridad e higiene en el trabajo; trabajo de menores y salarios mínimos sólo cuando exista una pauta persistente de omisiones de la parte acusada. También supone que las tres limitantes enunciadas del artículo 23 a las que se ha hecho referencia han sido contempladas.
El Comité Consultivo
Nacional considera que el Secretariado para la Cooperación Laboral
en América del Norte debe continuar con las mismas funciones y
estructura.
El Comité Consultivo Nacional se opone a cualquier cambio de estructura, finalidad y función del Secretariado. Sus funciones deben seguir siendo de apoyo al Consejo de Ministros. En estos tiempos de adelgazamiento de los Estados y las organizaciones internacionales no es conveniente sugerir un mayor número de recursos y atribuciones al Secretariado. Se debe evitar que este organismo crezca en peso específico y acción o que se convierta en un instrumento de presión a futuro, por no responder a la idea original para la que fue creado.
El Comité Consultivo Nacional considera que
el proceso de revisión no conlleva la reforma del ACLAN.
El artículo 10. 1 (a) establece que al término de cuatro años, después de la fecha de entrada en vigor del ACLAN, se "revisará su funcionamiento y efectividad a la luz de la experiencia obtenida". El artículo no conlleva la renegociación o reforma del ACLAN, pues el artículo 52 contempla que para realizar cualquier enmienda se requiere el consentimiento de las Partes. El proceso de revisión que estamos celebrando es totalmente diferente a un proceso de enmiendas.
